เกือบละเมิด ! เพราะละเลยไม่เรียกคาปรับจากผู้ผิดสัญญา

ตอบกลับโพส
siri
โพสต์: 1214
ลงทะเบียนเมื่อ: จันทร์ พ.ค. 25, 2020 9:57 am

เกือบละเมิด ! เพราะละเลยไม่เรียกคาปรับจากผู้ผิดสัญญา

โพสต์ โดย siri » พุธ ก.ค. 14, 2021 5:05 pm

(จาก หนังสือพิมพ์ไทยโพสต์)

รายงานพิเศษ โดยนางสมฤดีธัญญสิริรองเลขาธิการสํานักงานศาลปกครอง

เกือบละเมิด ! เพราะละเลยไม่เรียกคาปรับจากผู้ผิดสัญญา

การพิจารณามีคําสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่รับผิดอันเนื่องมาจากกระทําละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐที่เจ้าหน้าที่ผู้นั้นสังกัดอยู่ นอกจากจะพิจารณา “พฤติการณ์” ของเจ้าหน้าที่ซึ่งต้องเป็นการกระทําที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายแล้ว การกระทําที่ไม่ชอบดังกล่าวยังจะต้องเป็นผลโดยตรงที่ทําให้“เกิดความเสียหาย” แก่หน่วยงานของรัฐนั้นๆ ขึ้นด้วย

ทั้งนี้ตามองค์ประกอบการกระทําละเมิดตามมาตรา 420 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งประกอบด้วย 3 ประการ คือ
1.มีการกระทําโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อ
2.ทําต่อบุคคลอื่นโดยผิดกฎหมาย
3. เกิดความเสียหายอย่างใดอย่างหนึ่งแก่ชีวิต ร่างกาย อนามัยเสรีภาพทรัพย์สินหรือสิทธิและ
4. มีความสัมพันธ์ระหว่างการกระทําและผล ทั้งนี้หากขาดองค์ประกอบข้อใดข้อหนึ่งไปก็จะไม่ถือเป็นการกระทําละเมิดตามกฎหมายดังกล่าว

กรณีหน่วยงานของรัฐทําสัญญาจัดซื้อครุภัณฑ์กับเอกชน ซึ่งในสัญญามีข้อกําหนดที่ตกลงกันเกี่ยวกับสิทธิในการเรียกค่าปรับกรณีผิดสัญญาไว้เมื่อคู่สัญญาฝ่ายเอกชนกระทําผิดสัญญาย่อมทําให้เกิดสิทธิแก่หน่วยงานของรัฐในการที่จะเรียกค่าปรับได้ทันทีซึ่งคดีพิพาทที่ผู้เขียนนําเสนอในฉบับนี้ปรากฏข้อเท็จจริงว่าเจ้าหน้าที่ผู้มีหน้าที่มิได้เสนอให้ผู้มีอํานาจเรียกค่าปรับจากเอกชนคู่สัญญาที่กระทําผิดสัญญา หน่วยงานต้นสังกัดจึงแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด และสุดท้ายหน่วยงานของรัฐได้มีคําสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ดังกล่าวชดใช้ค่าสินไหมทดแทน เจ้าหน้าที่ผู้รับคําสั่งจึงนําคดีเข้าสู่การพิจารณาของศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนคําสั่งที่เรียกให้ตนชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเพราะเห็นว่าไม่ได้กระทําละเมิด โดยมีรายละเอียดในคดีดังนี้

ในขณะที่ผู้ฟ้องคดีดํารงตําแหน่งนายแพทย์สาธารณสุขจังหวัด จังหวัดได้ทําสัญญาซื้อขายครุภัณฑ์ทันตกรรมกับบริษัท ก. ซึ่งข้อ 10 ของสัญญามีข้อกําหนดกรณีที่คู่สัญญากระทําผิดสัญญาไว้ว่า หากบริษัทคู่สัญญา (ผู้ขาย) ผิดสัญญา หน่วยงานของรัฐ (ผู้ซื้อ) มีสิทธิเรียกค่าปรับเป็นรายวันในอัตราร้อยละ 0.2 ของราคาสิ่งของที่ยังไม่ได้รับมอบ นับแต่ถัดจากวันครบกําหนดตามสัญญาจนถึงวันที่ผู้ขายได้นําสิ่งของมาส่งมอบให้กับผู้ซื้อจนครบถ้วน โดยในระหว่างที่ผู้ซื้อยังมิได้ใช้สิทธิบอกเลิกสัญญา หากผู้ซื้อเห็นว่าผู้ขายไม่อาจปฏิบัติตามสัญญาต่อไปได้ผู้ซื้อจะใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาและริบหลักประกัน หรือเรียกร้องจากธนาคารผู้ออกหนังสือค้ําประกันกับเรียกร้องให้ชดใช้ราคาที่เพิ่มขึ้นตามที่กําหนดไว้ในสัญญาก็ได้และถ้าผู้ซื้อได้แจ้งข้อเรียกร้องให้ชําระค่าปรับไปยังผู้ขาย เมื่อครบกําหนดแล้ว ผู้ซื้อมีสิทธิที่จะปรับผู้ขายจนถึงวันที่บอกเลิกสัญญาได้อีกด้วย

ต่อมาปรากฏว่า เมื่อครบกําหนดเวลาการส่งมอบครุภัณฑ์บริษัท ก. ได้ส่งมอบครุภัณฑ์ทันตกรรมให้แก่โรงพยาบาลบางแห่งไม่ถูกต้องครบถ้วนและบางแห่งยังไม่ได้รับมอบ เมื่อเห็นว่าบริษัท ก. ไม่อาจปฏิบัติตามสัญญาได้ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสอเสนอผ ื วู้่าราชการจังหวัดให้บอกเลิกสัญญาและแจ้งธนาคารผู้ค้ําประกันเพื่อยึดหลักประกันสัญญารวมทั้งแจ้งให้เป็นผู้ทิ้งงาน และดําเนินการจัดซื้อครุภัณฑ์ดังกล่าวใหม่ด้วยวิธี2 พิเศษ แต่ผู้ฟ้องคดีกลับมิได้เสนอผู้ว่าราชการจังหวัดให้เรียกค่าปรับรายวันจากการที่บริษัท ก. ผิดสัญญาไม่ส่งมอบครุภัณฑ์ตามที่กําหนดในสัญญาข้อ 10 ดังกล่าว และต่อมาผู้ฟ้องคดีได้ย้ายไปทํางานหน่วยงานอื่น

เมื่อมีการร้องเรียนเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีมิได้ดําเนินการเรียกค่าปรับจากการผิดสัญญา ผู้ถูกฟ้องคดี(สํานักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข) จึงมีคําสั่งลงวันที่ 17 มกราคม 2545 แต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด กรณีผู้ฟ้องคดีกระทําการโดยจงใจไม่ดําเนินการเรียกให้บริษัท ก ชําระเงินค่าปรับรายวันตามสัญญาเป็นเหตุให้ทางราชการเสียหาย ผลการสอบเห็นว่าผู้ฟ้องคดีกระทําละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐ ผู้ถูกฟ้องคดีจึงเสนอความเห็นตามรายงานการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด ลงวันที่10 กรกฎาคม 2545 ต่อกระทรวงการคลัง โดยกระทรวงการคลังมีหนังสือแจ้งผลการพิจารณาลงวันที่ 13 มิถุนายน 2546 ให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้เงิน ผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีหนังสือลงวันที่ 10 กันยายน 2546 แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้เงินตามผลการพิจารณาของกระทรวงการคลังดังกล่าว

ขณะเดียวกันผู้ถูกฟ้องคดีก็ยังได้ส่งเรื่องให้พนักงานอัยการจังหวัดดําเนินคดีแพ่งกับผู้ฟ้องคดีเพื่อเรียกให้ชดใช้ค่าปรับ ต่อมาพนักงานอัยการได้แจ้งฐานะทางคดีว่า สิทธิในการเรียกค่าปรับมีอายุความ 10 ปีซึ่งยังอยู่ในระยะเวลาที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะใช้สิทธิเรียกร้องค่าปรับจากบริษัท ก. ได้ผู้ถูกฟ้องคดีจึงยังไม่เสียสิทธิและความเสียหายยังไม่เกิด

ปัญหาคือ ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้กระทําละเมิดตามมาตรา 420 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้กับหน่วยงานของรัฐตาม พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่พ.ศ.2539 หรือไม่ ?

คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า กรณีเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทําละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐ หน่วยงานของรัฐสามารถออกคําสั่งทางปกครองให้เจ้าหน้าที่รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนความเสียหายได้ซึ่งการออกคําสั่งทางปกครองดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องมีข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสําคัญ ข้อกฎหมาย และข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจอย่างถูกต้องเพียงพอ (มาตรา 10 แห่ง พ.ร.บ. ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 และมาตรา 37 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539)

เมื่อผู้ฟ้องคดีมีฐานะเป็นหัวหน้าหน่วยงานมีหน้าที่เกี่ยวข้องในการจัดซื้อครุภัณฑ์ทันตกรรม จึงมีหน้าที่ควบคุมดูแลให้การปฏิบัติราชการเป็นไปตามกฎหมายและระเบียบ ซึ่งต้องทราบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับข้อกําหนดต่าง ๆ ของสัญญามาตั้งแต่ต้น ว่าหากบริษัท ก. กระทําผิดสัญญา ทางราชการมีสิทธิเรียกค่าปรับได้ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือเสนอความเห็นต่อผู้ว่าราชการจังหวัดลําปางเพียงแต่ให้บอกเลิกสัญญา แจ้งธนาคารผู้ค้ําประกันเพื่อยึดหลักประกัน และสั่งให้เป็นผู้ทิ้งงาน รวมทั้งจัดซื้อใหม่โดยวิธีการพิเศษ แต่กลับมิได้เสนอให้เรียกค่าปรับจากบริษัท ก. ด้วย กระทั่งมีการทักท้วงจากสํานักงานตรวจเงินแผ่นดินแจ้งว่าทางราชการมีสิทธิเรียกค่าปรับจากผู้ขายได้จนถึงวันบอกเลิกสัญญา ซึ่งผู้ฟ้องคดีชี้แจงว่าได้ยึดหลักประกันสัญญาและนําเงินส่งเป็นรายได้ของแผ่นดินแล้ว แต่มิได้ชี้แจงตอบข้อทักท้วงในเรื่องเงินค่าปรับ ทั้งมิได้ติดตามเร่งรัดให้มีการชําระค่าปรับรายวันตามข้อทักท้วงแต่อย่างใด

แม้ว่าผู้ฟ้องคดีจะได้ทําการยึดหลักประกันสัญญาและส่งเข้าเป็นรายได้แผ่นดินแล้วก็ตาม แต่เมื่อค่าปรับตามสัญญาเป็นค่าเสียหายที่คู่สัญญากําหนดไว้ล่วงหน้า กรณีจึงมีลักษณะเป็นเบี้ยปรับ ซึ่งเมื่อคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งผิดสัญญาย่อมทําให้เกิดสิทธิแก่คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งที่สามารถเรียกค่าปรับดังกล่าวได้ทันทีส่วนหลักประกันการผิดสัญญานั้นเป็นเพียงการประกันการปฏิบัติตามสัญญา โดยหากกรณีเกิดการผิดสัญญาแล้วผู้ถูกฟ้องคดีก็อาจยึดหลักประกันสัญญาไว้และสามารถเรียกเบี้ยปรบจากผู้ผิดสัญญาได้อีกด้วย

ผู้ฟ้องคดีจึงมิอาจอ้างได้ว่าการยึดหลักประกันสัญญาถือเป็นการดําเนินการเรียกค่าปรับแล้ว ดังนั้นจึงถือได้ว่าพฤติการณ์ของผู้ฟ้องคดีเป็นการจงใจที่จะไม่ติดตามเรียกค่าปรับจากบริษัท ก. ตามสัญญา อันเป็นการไม่ปฏิบัติหน้าที่ราชการตามกฎหมายหรือระเบียบของทางราชการ และเป็นการไม่ตั้งใจปฏิบัติหน้าที่ราชการให้เกิดผลดีหรือความก้าวหน้าแก่ราชการ

อย่างไรก็ดีการที่คณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดได้พิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีได้กระทําละเมิดโดยพิจารณาจากข้อเท็จจริงและพฤติการณ์ของผู้ฟ้องคดีแต่เพียงอย่างเดียว แต่ในส่วนความเสียหายที่ทางราชการได้รับ คณะกรรมการฯ พิจารณาแต่เพียงว่าการกระทําของผู้ฟ้องคดีเป็นเหตุให้ทางราชการไม่ได้รับเงินค่าปรับตามสิทธิเพื่อส่งเป็นรายได้แผ่นดินเท่านั้น ซึ่งในการกระทําละเมิดนอกจากจะต้องเป็นการกระทําที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายแล้ว ยังจะต้องมีความเสียหายที่แท้จริงเกิดขึ้นด้วย ซึ่งก็คือ “สิทธิเรียกร้องค่าปรับเป็นรายวันตามสัญญา”

จึงต้องพิจารณาว่า การกระทําของผู้ฟ้องคดีเป็นเหตุให้ทางราชการเสียสิทธิในการเรียกเงินค่าปรับเพื่อนําส่งเป็นรายได้แผ่นดินตามสัญญาหรือไม่ ?

เมื่ออายุความการใช้สิทธิเรียกร้องตามสัญญาในกรณีนี้ไม่มีบทบัญญัติใดกําหนดไว้โดยเฉพาะ จึงต้องใช้อายุความ 10 ปีตามมาตรา 193/30 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ดังนั้น เมื่อบริษัท ก. ผิดสัญญาไม่ส่งมอบครุภัณฑ์เมื่อวันที่ 13 มิถุนายน 2538 ทางราชการย่อมสามารถใช้สิทธิเรียกร้องให้บริษัท ก. รับผิดตามสัญญาซึ่งรวมถึงการเสียค่าปรับรายวันได้ภายในวันที่ 13 มิถุนายน 2548

กรณีจึงรับฟังได้ว่าในระหว่างที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้แต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด และได้มีหนังสือ ลงวันที่ 10 กันยายน 2546 เรียกให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้เงินตามความเห็นกระทรวงการคลังนั้น สิทธิเรียกร้องของผู้ถูกฟ้องคดีต่อบริษัท ก. ยังมิได้หมดลงแต่อย่างใด ดังนั้น แม้พฤติการณ์ของผู้ฟ้องคดีจะเป็นการจงใจไม่ปฏิบัติตามกฎหมายหรือระเบียบของทางราชการ และไม่ตั้งใจปฏิบัติหน้าที่ราชการให้เกิดผลดีหรือความก้าวหน้าแก่ราชการก็ตาม แต่การกระทําดังกล่าวก็มิได้เป็นผลโดยตรงที่ทําให้ผู้ถูกฟ้องคดีต้องเสียสิทธิในการเรียกค่าปรับจากบริษัท ก. กรณีจึงถือไม่ได้ว่าการกระทําของผู้ฟ้องคดีเป็นการกระทําละเมิดต่อผู้ถูกฟ้องคดี (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่อ. ๑๒๐๓/๒๕๕๘)

คดีนี้ศาลปกครองสูงสูงสุดได้วินิจฉัยวางบรรทัดฐานการปฏิบัติราชการที่ดีเกี่ยวกับการกระทําละมิดและการใช้สิทธิเรียกร้องต่อผู้ผิดสัญญาไว้หลายประการ ดังนี้

1. การพิจารณาความรับผิดของเจ้าหน้าที่อันเนื่องมาจากการกระทําละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐ
นอกจากจะต้องพิจารณาจากพฤติการณ์ของเจ้าหน้าที่ที่ต้องเป็นการกระทําที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายแล้วการกระทําดังกล่าวยังจะต้องเป็นผลโดยตรงทําให้เกิดความเสียหายที่แท้จริงด้วย เมื่อสิทธิเรียกร้องของหน่วยงานของรัฐต่อเอกชนยังมิได้หมดลง การที่ยังไม่เรียกค่าปรับจึงมิได้เป็นผลโดยตรงที่ทําให้หน่วยงานของรัฐต้องเสียสิทธิดังกล่าว เมื่อยังไม่มีความเสียหายเกิดขึ้นจึงยังถือไม่ได้ว่าเป็นการกระทําละเมิดตามมาตรา 420 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

อย่างไรก็ตาม แม้เจ้าหน้าที่ผู้มีหน้าที่เกี่ยวข้องไม่ต้องรับผิดทางละเมิด แต่กรณีที่ไม่ดําเนินการตามสัญญาให้ครบถ้วนถูกต้องอาจมีความผิดทางวินัย กรณีไม่ปฏิบัติหน้าที่ราชการตามกฎหมายหรือระเบียบของทางราชการ และไม่ตั้งใจปฏิบัติหน้าที่ราชการให้เกิดผลดีหรือความก้าวหน้าแก่ราชการ ดังนั้น เจ้าหน้าที่จึงต้องระมัดระวังและรอบคอบในการปฏิบัติตามสัญญาอย่างครบถ้วนถูกต้อง

2. อายุความการใช้สิทธิเรียกร้องค่าปรับตามสัญญากรณีที่ไม่มีบทบัญญัติใดกําหนดไว้โดยเฉพาะ ให้ใช้อายุความ 10 ปีตามมาตรา 193/30 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์โดยนับแต่วันที่คู่สัญญากระทําผิดสัญญา

3. ในการออกคําสั่งทางปกครองเรียกให้เจ้าหน้าที่รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน หน่วยงานของรัฐ จะต้องมีข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสําคัญ ข้อกฎหมาย และข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจอย่างถูกต้องเพียงพอ

4. การที่มีข้อกําหนดเกี่ยวกับสิทธิในการเรียกค่าปรับ ซึ่งถือเป็นค่าเสียหายที่คู่สัญญากําหนดไว้ล่วงหน้าอันมีลักษณะเป็นเบี้ยปรับ เมื่อคู่สัญญาฝ่ายเอกชนผิดสัญญาย่อมทำให้เกิดสิทธิแก่หน่วยงานของรัฐ ที่สามารถเรียกค่าปรับได้ทันทีส่วนหลักประกันสัญญาเป็นเพียงการประกันการปฏิบัติตามสัญญา หากเกิดการผิดสัญญาหน่วยงานของรัฐย่อมมีสิทธิที่จะยึดหลักประกันสัญญารวมทั้งเรียกเบี้ยปรับได้อีกด้วย อันเป็นคนละส่วนกัน

*************************

ตอบกลับโพส

ย้อนกลับไปยัง “กฏหมาย สังคมและชุมชน”